19 grudnia 2014 r. w Belwederze odbyło się kolejne spotkanie z cyklu Forum Debaty Publicznej organizowane przez Kancelarię Prezydenta RP. Tym razem było zorganizowane we współpracy z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i nosiło tytuł „Polityka migracyjna Polski wobec wyzwań demograficznych”. Poniżej publikujemy tekst wystąpienia prof. Marka Okólskiego przygotowanego na Forum. Treść stanowi odpowiedź na pytanie: „Czy obecne zasady realizacji polskiej polityki imigracyjnej są wystarczające dla uzyskania pozytywnego wpływu na radzenie sobie z wyzwaniami demograficznymi?”. Zachęcamy też do zapoznania się z podsumowaniem Debaty opracowanym przez dr. Pawła Kaczmarczyka.

Z polską polityką migracyjną jest przeciwnie, ale i analogicznie, do przypadku polskiego Pendolino. Pociągi już są, ale wykorzystywać swoje pełne walory mogą jedynie na nielicznych odcinkach torów. Zamiast najpierw stworzyć odpowiednią infrastrukturę, a potem kupić tabor i puścić go w ruch, postąpiono odwrotnie. Absurd! Polityka imigracyjna pełni funkcję infrastruktury prawno-instytucjonalnej dla napływu i integracji imigrantów, dla tych nowych, oczekiwanych pociągów, by użyć analogii do Pendolino. W tym wypadku postąpiono właściwie: stworzono ramy dla spodziewanego napływu cudzoziemców.

Jednakże napływ ten przybiera obecnie rozmiary śladowe, przydatne do testowania wspomnianej infrastruktury, lecz - moim zdaniem - nie stwarza przesłanek ani potrzeby głębszej analizy i weryfikacji efektywności polskiej polityki migracyjnej. Za fałszywą uważam implikację sugerującą zależność skali imigracji (i tym samym sytuacji demograficznej Polski) od tej polityki. Warunkiem koniecznym masowej imigracji jest bowiem ostry niedobór własnej ludności, ujawniający się zwłaszcza na rynku pracy. Polityka jest zaś głównie potrzebna do skanalizowania i ucywilizowania pożądanego napływu cudzoziemców.

Określenie „obecne zasady realizacji polskiej polityki imigracyjnej”, użyte w pytaniu red. Stankiewicza, odnoszę do treści zawartych w dokumencie „Polityka migracyjna Polski”, przyjętym przez rząd 31 lipca 2012 r. oraz w „Planie wdrażania dla [tego] dokumentu” przyjętego przez rząd 2 grudnia 2014 r. Lektura tych dokumentów nasuwa myśl, że stanowią one głównie katalog postulatów lub założeń, które są adresowane do oczekiwanej w nieokreślonej przyszłości - a nie faktycznie istniejącej - rzeczywistości społecznej. W warstwie deklaratywnej polityka migracyjna jawi się jako nieco surrealistyczna, gdyż sugeruje lub implikuje doniosłość społeczną imigracji ze względu na sformułowanie niezwykle rozbudowanych zasad regulacji zjawiska, które w gruncie rzeczy ma skalę marginalną.

Mam natomiast wrażenie, że pomimo rozmaitych deklaracji, także sformułowanych we wspomnianych dokumentach, głównym celem i obszarem polityki imigracyjnej - tej faktycznie realizowanej, a nie deklaratywnej - pozostaje kontrola i reglamentacja napływu cudzoziemców do Polski, w tym przez polską wschodnią granicę do Unii Europejskiej. Prowadzi to do polityki par excellence  \reaktywnej i zachowawczej. Strona proaktywna jest tu ograniczona do niespójnych i uderzających niedopracowaniem fragmentów, że wspomnę o działaniach na rzecz przyciągnięcia pracowników cudzoziemskich poprzez oświadczenia pracodawców. Byłoby grubą przesadą argumentować, że są one odpowiedzią na potrzeby lub wyzwania polskiej gospodarki lub demografii. Lecz czy obecnie istnieją warunki do tego, by polityka imigracyjna mogła sprostać tym wyzwaniom?

Gdy przyglądamy się stronie realnej polskiej polityki migracyjnej, to dostrzegamy abstrakcyjny charakter pytania o „pozytywny jej wpływ na radzenie sobie z wyzwaniami demograficznymi”. Realia znajdują odzwierciedlenie w swoistym katalogu, za który można uznać „Plan wdrażania dla dokumentu...” z 2 grudnia 2014 r. O jakich „dokonanych działaniach” tam głównie mowa?

Między innymi o uproszczonym trybie wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemskim gosposiom, o ulepszaniu mechanizmu migracji cyrkulacyjnych opartych na oświadczeniach pracodawców, o ograniczaniu uciążliwości administracyjnej wobec cudzoziemców mieszkających w Polsce, o udzielaniu „pomocy integracyjnej” uchodźcom i innym kategoriom cudzoziemców w szczególnie trudnej sytuacji, o ułatwieniach w małym ruchu granicznym itd. Te działania dotyczą jednak niewielkich liczebnie zbiorowości lub nawet osób przebywających w Polsce przelotnie. Zaś w kwestii zasadniczej, czyli w kwestii tego, czy imigranci w większych liczbach są potrzebni polskiej gospodarce i czy w związku z tym mogliby w skali masowej samodzielnie utrzymywać się w Polsce, kwestii wskazującej na motor napędowy imigracji, „Plan wdrażania” mówi, co następuje: „Obecne rozwiązania odpowiadają zapotrzebowaniu gospodarki na pracę cudzoziemców przy jednoczesnym braku negatywnego oddziaływania na polski rynek pracy”. A dalej: „Obecny system dopuszczania cudzoziemców do rynku pracy charakteryzuje się dużą elastycznością (…). Nie ma przeszkód prawnych, które nie pozwalałaby pracodawcom rekrutować pracowników z zagranicy. (…) W ocenie ekspertów obecny system odpowiada na aktualne zapotrzebowanie na pracę cudzoziemców”.

A trzeba tu przypomnieć, że obecność cudzoziemców na polskim rynku pracy jest śladowa, nie tylko w liczbach bezwzględnych, ale i na tle innych krajów UE. Nie przesłonią tego faktu zapewnienia przedstawicieli organów realizujących politykę migracyjną o szybko rosnącym ich zatrudnieniu w polskiej gospodarce. Pamiętajmy, że między spisami z 2002 i 2011 r. liczba cudzoziemców zaliczanych do ludności Polski zatrzymała się na poziomie kilkudziesięciu tysięcy.

Jak ja pojmuję wyzwania demograficzne w perspektywie zjawisk migracyjnych? Chodzi o to, by odpływ z Polski, zwłaszcza ludzi młodych, był wydatnie mniejszy, by wielu tych, którzy ostatnio Polskę opuścili, powróciło do niej, wraz ze swoimi rodzinami, by wreszcie licznie osiedlali się tu młodzi, zdolni i dobrze wykształceni cudzoziemcy. Pozwoliłoby to na osłabienie rysującej się depopulacji oraz oddalenie w czasie i zmniejszenie skali starzenia się ludności. Taki punkt widzenia nie oznacza zamknięcia się na inne kategorie migrantów, ale te inne kategorie - choć są być może z wielu względów ważne - nie mają istotnego znaczenia dla dyskutowanych dziś przez nas wyzwań.

Ale - jak wynika z cytowanych tu stwierdzeń dokumentu rządowego - polska gospodarka po prostu nie potrzebuje większych rzesz cudzoziemców. Nie potrzebuje również setek tysięcy Polaków, którzy wyemigrowali z powodu braku pracy i perspektyw życiowych. To nie polityka imigracyjna zachęci obcokrajowców do osiedlenia się w Polsce, a znaczącą liczbę Polaków żyjących na obczyźnie - do powrotu. Polityka może im tę migrację ułatwić. Jednak warunkiem nieodzownym, by polityka imigracyjna mogła zacząć spełniać w tym pozytywną funkcję, jest coś zupełnie innego i nieporównanie trudniejszego - jest nim reforma państwa.

Nie potrzebujemy dziś dalszych publicznych debat o roli polityki imigracyjnej w rozwiązywaniu problemów Polski. Wzorem Irlandii, która w 1987 r. - stojąc przed podobnymi wyzwaniami jak obecnie nasz kraj - zainicjowała dialog społeczny uwieńczony serią paktów społecznych i głębokich reform, powinniśmy podjąć refleksję nad niezbędnymi zmianami strukturalnymi państwa i gospodarki. Państwo powinno przede wszystkim stać się życzliwe wobec swoich obywateli, przywrócić zaufanie i wiarę w stabilną przyszłość wykluczonym, mobilizować energię młodych i zdolnych.

Tak, reforma niesie ryzyko utraty władzy (choć też szansę na historyczny sukces), ale brak reformy dziś grozi zapaścią, nie tylko demograficzną. Bez reformy dalsze rozbudowywanie i cyzelowanie rządowych dokumentów i programów polityki imigracyjnej wydaje się działaniem jałowym.

Doświadczenia krajów europejskich, które w nieodległej przeszłości doświadczały - jak Polska - masowej emigracji, ale w końcu stały się obszarami silnego napływu cudzoziemców, powinny być dla nas drogowskazem. Tej przemiany nie spowodowała w nich polityka imigracyjna. Źródłem były głębokie reformy społeczne i gospodarcze. Te reformy zahamowały emigrację, stworzyły warunki do licznej migracji powrotnej, a następnie skłoniły do przyjazdu coraz większe liczby cudzoziemców. Doświadczenia tych krajów wskazują też na bardzo ważną prawidłowość: „pożądani” dla demografii migranci pojawiają się dopiero po powracających dawnych emigrantach, nie przed nimi ani zamiast nich.

A zatem, jeśli nasza demografia potrzebuje cudzoziemców, to jak najszybciej stwórzmy warunki zachęcające do życia i pracy w Polsce jej obecnym mieszkańcom, a także tym, którzy w ostatnich latach poczuli się zmuszeni do jej opuszczenia. Jeśli tego nie uczynimy, to zabiegi zachęcające do imigracji lub stwarzające cudzoziemcom odpowiednie ułatwienia, nie tylko pochłoną znaczne nakłady i energię instytucji państwa, ale odniosą efekty zgoła niezamierzone - rozrost szarej strefy w gospodarce, utrzymanie patologii stosunków gospodarczych na pograniczach i występowanie Polski w roli „użytecznego idioty”, tj. kraju ułatwiającego tranzyt taniej siły roboczej do bogatszych regionów UE. Pozostanie niewielki strumyk imigracji osiedleńczej (który i tak miałby miejsce), a także - na zasadzie rykoszetu - dalszy odpływ Polaków za granicę.