Dokument „Polityka migracyjna Polski - stan obecny i postulowane działania”, stworzony przez międzyresortowy Zespół ds. Migracji - nad którym niedawno zakończyły się konsultacje społeczne - nie zawiera opisu doktryny migracyjnej, gdyż doktryna nie jest pojęciem występującym w dokumentach administracji państwowej. W omawianym dokumencie określono pewne priorytety, które - w ocenie administracji - powinny mieć zastosowanie w polityce migracyjnej. Czy to można nazwać doktryną? Myślę, że właściwe do formułowania takich stwierdzeń są ośrodki naukowo-badawcze. Generalne przesłanie dokumentu jest takie, że Polska powinna bardziej otworzyć się na imigrantów o potrzebnych kwalifikacjach i nie sprawiających problemów integracyjnych. Jednocześnie powinna zapobiegać nadużyciom systemu imigracyjnego. W dokumencie jest podkreślona zasada priorytetu rynku pracy i potrzeba zapewnienia konkurencyjności polskiej gospodarki jako myśl przewodnia, jeśli chodzi o kształtowanie instrumentów polityki imigracyjnej.

Co do konsultacji społecznych, skierowaliśmy zapytania do ponad 90 podmiotów: ośrodków naukowo-badawczych, organizacji pozarządowych, organizacji imigrantów, organizacji polonijnych, a także innych instytucji, jak np. Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Rządowa Rada Ludnościowa czy Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Odpowiedzi na piśmie uzyskaliśmy od niespełna 20 podmiotów. Niezależnie od konsultacji pisemnych, niektóre organizacje, np. organizacje międzynarodowe działające w Warszawie - IOM czy UNHCR - przygotowały spotkania z udziałem migrantów i organizacji pozarządowych, podczas których mogliśmy wysłuchać opinii poszczególnych osób zainteresowanych czy wyjaśnić niedomówienia oraz wątpliwości, które pojawiały się po lekturze tego dość obszernego tekstu.

Główne uwagi wpłynęły ze strony organizacji pozarządowych, natomiast organizacje imigranckie nie przedstawiły pisemnego stanowiska. Miały one jednak szansę dyskutowania na temat określonych problemów podczas wyżej wspomnianych spotkań organizowanych przez UNHCR czy IOM. Pojawia się taka refleksja, że organizacje imigrantów są słabo przygotowane do tego typu zadań. One widzą poszczególne problemy związane ze stosowaniem konkretnych przepisów prawnych, podczas gdy opiniowany dokument miał pokazać wizję na przyszłość i tutaj możliwość oceny ze strony tych organizacji wydawała się być zdecydowanie słabsza. Jednak w czasie ww. spotkań wysłuchiwaliśmy ich uwag, odnotowywaliśmy je. One oczywiście zostaną wykorzystane na etapie dalszych prac.

Uwag zgłaszanych przez podmioty zapytane w toku konsultacji społecznych wpłynęło bardzo dużo. Generalnie dokument został odebrany pozytywnie. Podkreślano, że to bardzo dobrze, iż administracja w ogóle podjęła ten temat, że dokument może nie jest doskonały, ale przynajmniej jest podstawą do wymiany informacji i poglądów, a także stanowi pierwszy krok, po którym można spodziewać się jakichś lepszych efektów w przyszłości. Szczególnym zainteresowaniem cieszył się rozdział dotyczący integracji imigrantów. Został on zresztą - w wyniku konsultacji społecznych - kompletnie przeformułowany.

Duża część postulatów została wykorzystana przy tworzeniu ostatecznej wersji dokumentu. Należały do nich często kwestie redakcyjne, propozycje doprecyzowania niektórych pojęć. Był temat budzący szereg kontrowersji, a mianowicie, co rozumiemy pod pojęciem „potencjału integracyjnego” jako przesłanki mającej odgrywać istotną rolę w postępowaniach z zakresu legalizacji pobytu. Jest to termin rzeczywiście niedookreślony. Wyjaśnialiśmy, że nie tyle chodzi o to, żeby to była samoistna przesłanka legalizowania pobytu, ile o to, żeby urzędnik prowadzący postępowanie brał ją pod uwagę. I w sytuacji, kiedy ma do czynienia z osobą, można rzec, bardzo zintegrowaną ze społeczeństwem polskim, to żeby w granicach swojej decyzyjności uwzględniał tę okoliczność na korzyść strony. Oczywiście przy braku jakichś elementów kategorycznie zabraniających udzielenia zezwolenia na pobyt w Polsce. Byłoby to promowanie wysiłku włożonego w integrację przez daną osobę.

W trakcie konsultacji zwrócono też uwagę na bardzo ważną kwestię, a mianowicie na możliwość rozpoczęcia dyskusji o tym, żeby cudzoziemcy mogli uczestniczyć w życiu publicznym. Dotyczy to na razie prawa do brania czynnego udziału w wyborach na poziomie lokalnym. Oczywiście dokument nie przewiduje jeszcze szczegółowych rozwiązań w tym zakresie, ale wskazuje ten temat do większego uszczegółowienia na etapie dalszych prac. Wśród uwag dość interesujących, które wykorzystaliśmy, jest sugestia, żeby zwiększyć rolę samorządów w procesach integracji, ale też w innych procesach związanych z obecnością cudzoziemców w Polsce. W dokumencie od początku wskazywano, że integracja powinna być realizowana na poziomie lokalnym. Niemniej jednak organizacje społeczne chciały zaakcentowania jeszcze bardziej roli samorządów, co też uczyniliśmy. Podkreślono też znaczenie dostępu cudzoziemców do służby zdrowia. Tutaj, wydaje się, nie tyle problemem są przepisy prawne, ile praktyka czy też - jak często bywa - niewiedza po stronie cudzoziemców, ale też niektórych podmiotów krajowych. Pojawiła się również kwestia ewaluacji: w jaki sposób ten dokument czy też dokument wykonawczy - który jest obecnie przygotowywany - ma być oceniany. Zaproponowano model ewaluacji odbywającej się co cztery lata, który uwzględnia w tym procesie rolę partnerów społecznych. A zatem podobnie jak przy konsultowaniu dokumentu.

Część postulatów nie została uwzględniona. Można je podzielić na dwie kategorie. Po pierwsze, nie uwzględniliśmy w dokumencie „Polityka migracyjna Polski” propozycji, które były zbyt szczegółowe na obecnym etapie. Niektóre postulaty, które nie znalazły się w dokumencie, mogą być też zrealizowane w oparciu o istniejący stan prawny. Pojawiła się np. propozycja, by zrównać prawa cudzoziemców mieszkających na stałe w Polsce z prawami obywateli polskich w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy ustawa dotycząca tego zagadnienia wprost stanowi, że osoby z prawem stałego pobytu w Polsce mogą prowadzić działalność biznesową na takiej samej zasadzie jak obywatele polscy. Konkretne propozycje, na które trzeba zwrócić uwagę podczas prac nad dokumentem wykonawczym, dotyczyły wszystkich obszarów zawartych w polityce migracyjnej, a były to takie pomysły jak np. limity zatrudnienia cudzoziemców czy pilotaż systemu punktowego, kierunki rekrutacji pracowników cudzoziemskich, pomysł dotyczący opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne w wypadku migracji cyrkulacyjnych czy też udoskonalanie systemu oświadczeń o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca. To są konkretne propozycje, warte przedyskutowania, ale już na etapie konkretyzacji przepisów.

Do drugiej grupy należały postulaty, które nie mogły być zrealizowane, bo albo szłyby zbyt daleko, albo w ogóle wydawały się być w sprzeczności z celami dokumentu. Np. był pogląd, żeby nie promować migracji cyrkulacyjnych, z uwagi na problemy z integracją, skoro nie jest to migracja o charakterze osiedleńczym. Był też taki pomysł, żeby uchwalić ustawy migracyjne adresowane do poszczególnych grup cudzoziemców, co oczywiście nie może być zrealizowane. Postulat przeprowadzania cyklicznych abolicji też jest nierealny - w dokumencie programowym nie można zakładać cykliczności działań o charakterze wyjątkowym. Dla niektórych podmiotów fakt, iż język polski jest głównym czynnikiem integracyjnym wcale nie był taki oczywisty i domagano się, by takich zapisów nie było. Wydaje się jednak, że ogólny kierunek przyjęty w dokumencie jest inny i dlatego tego typu postulaty nie mogą być realizowane.

Niektóre zagadnienia podnoszone w toku konsultacji społecznych wymagały dyskusji w ramach Zespołu do Spraw Migracji: kwestia detencji małoletnich cudzoziemców, udziału samorządów i finansów samorządów w procesie integracji i w ogóle w sprawach związanych z cudzoziemcami, dostępu imigrantów do służby zdrowia finansowanej ze środków publicznych na poziomie lokalnym, organizacji systemu bezpłatnej pomocy prawnej oraz ewaluacji dokumentu „Polityka migracyjna Polski”. Te sprawy zostały przedyskutowane, uzgodnione i na tej podstawie wprowadzono zmiany do dokumentu.

W dniu 20 lipca br. odbyło się posiedzenie międzyresortowego Zespołu do Spraw Migracji, który przyjął dokument po uwagach wprowadzonych w wyniku konsultacji społecznych. Ostateczną decyzję w sprawie akceptacji dokumentu podejmie Prezes Rady Ministrów. Trudno wskazać konkretny termin, w którym to się stanie. Oprócz dokumentu „Polityka migracyjna Polski - stan obecny i postulowane działania” powstanie również dokument wykonawczy - tworzony w ścisłej współpracy z właściwymi ministerstwami oraz urzędami, w niektórych przypadkach też z partnerami społecznymi. Wydaje nam się, że ten plan wykonawczy powinien zostać ujęty w formie tabeli, w której będą przedstawione rekomendacje zawarte w polityce migracyjnej, oczekiwane rezultaty zrealizowania poszczególnych rekomendacji, co należy zmienić i w jaki sposób (czy to muszą być działania ustawowe, czy na innym poziomie, a może wystarczy zmiana praktyki). Potem zostaną wskazane podmioty odpowiedzialne za realizację danego zadania, czy pod-zadania, harmonogram, oraz określone koszty ze wskazaniem źródeł, z jakich mają zostać pokryte.

* Tekst stanowi wyciąg z rozmowy na temat konsultacji społecznych dotyczących polityki migracyjnej Polski. Notowały: Renata Stefańska, Monika Szulecka.