Szansa na zalegalizowanie pobytu już pewna! Ale czy szeroko dostępna?
Pod koniec czerwca 2011 r. media ogłosiły szczęśliwy - dla (bliżej nieokreślonej liczby) cudzoziemców nielegalnie przebywających w Polsce - finał kilkuletnich oczekiwań na abolicję. Projekt ustawy umożliwiającej zalegalizowanie pobytu osobom, które nigdy nie miały bądź utraciły dokumenty uprawniające do pobytu w Polsce, został przyjęty przez Radę Ministrów 22 czerwca br. Miesiąc później był już dyskutowany w Sejmie, zyskując poparcie wszystkich klubów parlamentarnych. W debacie sejmowej nie pojawiły się właściwie wątpliwości co do słuszności wprowadzenia kolejnej akcji regularyzacyjnej. Hasło „abolicja” w kontekście cudzoziemców przebywających w Polsce zyskało, zdaje się, pozytywne konotacje w stosunkowo szerokich kręgach politycznych i społecznych.
„Etiuda” abolicyjna ukończona
Z komentarzy towarzyszących przyjęciu ww. projektu jednoznacznie wynikało, że nowe przepisy umożliwiające regularyzację wejdą w życie jeszcze jesienią 2011 r. Sejm zdecydował jednak, że stanie się to na początku 2012 r. Z uzasadnienia projektu ustawy można było wywnioskować, że pilne przeprowadzenie akcji regularyzacyjnej jest zgodne z oczekiwaniami wielu środowisk, w tym samych imigrantów, polityków, organizacji pozarządowych, Rzecznika Praw Obywatelskich. Efektem tej akcji ma być umożliwienie cudzoziemcom wyjścia z szarej strefy i stopniowa integracja ze społeczeństwem polskim. Co istotne, proces integracji migrantów nielegalnie przebywających w Polsce nierzadko jest już dość zaawansowany, a do „pełni szczęścia” brakuje im właśnie ważnych dokumentów uprawniających do legalnego pobytu w Polsce. Wprowadzenie akcji regularyzacyjnej - jako programu wyjątkowego, a nie powtarzanego co jakiś czas - nie stoi też w sprzeczności z przyjętym przez międzyresortowy Zespół do Spraw Migracji dokumentem programowym, a mianowicie „Polityką migracyjną Polski”. Jednym z kierunków działania tam wskazanych jest bowiem zwalczanie nadużyć systemu imigracyjnego oraz zapobieganie nielegalnej migracji. Zatem, pośrednio oznacza to również wszelkie działania ograniczające tzw. szarą strefę, a więc zjawisko nielegalnego pobytu imigrantów i nielegalnie wykonywanej przez nich pracy. Przekonanie o słuszności wprowadzenia kolejnej akcji regularyzacyjnej podzielił również Prezydent RP, podpisując 26 sierpnia br. omawianą ustawę i podkreślając potrzebę udowodnienia otwartości i przygotowania państwa polskiego na potencjalnie coraz bardziej masowe zjawisko poszukiwania przez cudzoziemców lepszych warunków do życia właśnie w Polsce.
Dla kogo abolicja?
Zgodnie z treścią ustawy z abolicji będą mogli skorzystać cudzoziemcy, których pobyt w dniu wejścia w życie tych przepisów będzie nielegalny i którzy przebywają w Polsce nieprzerwanie od co najmniej 20 grudnia 2007 r., czyli od dnia poprzedzającego wejście Polski do obszaru Schengen. Dodatkowo, z przepisów abolicyjnych będą mogły skorzystać osoby przebywające w Polsce nielegalnie nieprzerwanie co najmniej od początku 2010 r., których wnioski o udzielenie statusu uchodźcy zostały do końca 2009 r. rozpatrzone negatywnie wraz z orzeczeniem o wydaleniu. Istotne jest, iż nowe przepisy są adresowane też do osób, które 1 stycznia 2010 r. były w trakcie procedury uchodźczej wszczętej na skutek złożenia kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy. Jak dotąd, zmiany przepisów dotyczących tej ostatniej grupy cudzoziemców zmierzały raczej ku ograniczeniu możliwości nadużywania procedur uchodźczych, w tym składania wielokrotnie wniosku o nadanie statusu uchodźcy w sytuacji braku przesłanek do jego otrzymania.
Warto podkreślić, że - w porównaniu z programami regularyzacyjnymi z lat 2003 i 2007 - warunki, które powinni spełniać aplikujący o zalegalizowanie pobytu w ramach abolicji zostały znacząco złagodzone. Zrezygnowano m.in. z wymogów dotyczących zamieszkania, możliwości wykonywania pracy i posiadania środków utrzymania w określonej wysokości. Nieprzerwany pobyt będzie można zdecydowanie łatwiej udowodnić, bowiem rozpatrujący wnioski będą mogli na zasadzie domniemania uznać warunek nieprzerwanego pobytu za spełniony, jeśli tylko w dokumentacji dostarczonej przez cudzoziemca i w trakcie rozpatrywania wniosku nie zostaną ujawnione okoliczności wskazujące na to, że cudzoziemiec opuszczał Polskę w danym okresie (np. pieczątki w dokumentach podróży świadczące o wyjeździe cudzoziemca za granicę). Ten ostatni element przygotowywanej akcji regularyzacyjnej może jednak budzić pewne niepokoje, bowiem dopuszcza duży stopień uznaniowości. Pojawić się może też ryzyko, że urzędnicy z jakichś powodów (np. z uwagi na dużą liczbę aplikacji do rozstrzygnięcia) nie będą dostrzegać przerw w pobycie, a co za tym idzie przyczynią się do udzielania zezwolenia osobom, które z abolicji nie mogą skorzystać.
Trzeba jednak zauważyć, że początek nieprzerwanego pobytu w Polsce przypada tym razem - w porównaniu z poprzednimi programami regularyzacyjnymi - na dość nieodległe daty (koniec roku 2007, początek 2010 r.). To zdecydowanie skraca wymagany okres nieprzerwanego pobytu i prawdopodobnie zwiększa skalę zainteresowania abolicją ze strony jej potencjalnych beneficjentów.
Pozytywna decyzja i co dalej?
Od momentu wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2012 r.) zainteresowani cudzoziemcy będą mieli pół roku na złożenie wniosku w ramach abolicji. Jeśli ich aplikacje zostaną rozpatrzone pozytywnie, otrzymają zezwolenie na zamieszkanie w Polsce na czas oznaczony, ważne przez dwa lata (w wypadku poprzednich abolicji okres ten wynosił jeden rok). Bez konieczności uzyskania dodatkowych zezwoleń cudzoziemcy będą mogli być zatrudnieni w Polsce na podstawie umowy o pracę. Co istotne, w ustawie nie ma wzmianki o innych formach aktywności zarobkowej cudzoziemca, np. pracy w oparciu o umowy cywilnoprawne lub prowadzeniu własnej działalności gospodarczej. Biorąc pod uwagę fakt, że zatrudnienie na podstawie umowy o pracę bywa dobrem pożądanym i trudno osiągalnym dla wielu Polaków, można się spodziewać, że cudzoziemcom w tym względzie wcale nie będzie łatwiej. Nawet jeśli zdążyli dotychczas nawiązać trwałe więzi z pracodawcami i mają pracę przypominającą warunkami zatrudnienie etatowe, to wcale nie oznacza, że stosunki te przekształcą się w pełnoprawne stosunki pracy między pracodawcami a cudzoziemcami, którym uda się uzyskać tytuł pobytowy w ramach abolicji.
Świeżo uchwalona ustawa zawiera też przesłanki cofnięcia i odmowy wydania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Należą do nich - poza niespełnianiem warunków do udzielania zezwolenia w ramach abolicji - m.in. względy bezpieczeństwa i obronności państwa, porządku publicznego lub interesu RP, umieszczenie danych cudzoziemca w Systemie Informacyjnym Schengen (SIS) lub w wykazie osób, których pobyt jest niepożądany czy przedstawienie w aplikacji nieprawdziwych danych lub fałszywych dokumentów. Jako ciekawostkę należy wskazać założenie, że zezwolenie będzie cofane, jeśli cudzoziemiec będzie na stałe przebywał poza Polską. W ustawie nie ma jednak żadnych wskazówek, w jaki sposób ten fakt miałby być stwierdzany i weryfikowany, co rodzi kolejną wątpliwość co do kompletności uchwalonych przepisów.
„Odrzuceni” poszukiwacze azylu też skorzystają
Włączenie do grona adresatów przepisów abolicyjnych „kandydatów” na uchodźców, którzy powinni opuścić Polskę w związku z uzyskaniem decyzji negatywnej w postępowaniu uchodźczym (wraz z orzeczeniem o wydaleniu) bądź tych, którzy ponownie weszli w procedurę uchodźczą po wcześniejszym otrzymaniu decyzji odmownej, może wydawać się dość zaskakujące. Warto tu wziąć pod uwagę całkiem powszechne przekonanie, że cudzoziemcy ubiegający się o status czasowego zezwolenia na pobyt właśnie poszukiwaczom azylu, których dotychczasowe starania o nadanie statusu uchodźcy kończyły się negatywnie i których chęć pozostania w Polsce jest często wątpliwa. W wypadku migrantów od kilku bądź kilkunastu lat przebywających w Polsce, i nie posiadających ważnych dokumentów uprawniających do pozostawania tu, jednym z kluczowych argumentów przemawiających za zalegalizowaniem ich pobytu jest ich (domniemane) zintegrowanie w społeczeństwie polskim i przystosowanie do życia w tym kraju, o czym ma świadczyć fakt, że mimo braku uregulowanego statusu pobytowego nawiązują oni relacje społeczne, tworzą lub podtrzymują więzi rodzinne; względnie samodzielnie funkcjonują w wymiarze ekonomicznym; podnoszą kompetencje kulturowe. Można się spotkać z opiniami, że abolicja dla tej kategorii cudzoziemców oznacza tak naprawdę dopełnienie procesu ich integracji poprzez umożliwienie im pełnoprawnego funkcjonowania w wymiarze ekonomicznym i prawno-instytucjonalnym. Krótko rzecz ujmując, w ramach abolicji prawo tymczasowego pobytu i prawo do pracy (wyłącznie na podstawie umowy o pracę, jak wynika z ustawy) mogą zyskać ci cudzoziemcy, którzy i tak w Polsce już mieszkają, pracują, wychowują dzieci itd. Trudniej takie stwierdzenie odnieść do „kandydatów” na uchodźców. Niemniej, trwanie „w zawieszeniu”, bez uregulowanego statusu pobytowego, niezależnie od charakteru związków z Polską, nie służy ani migrantom ekonomicznym, ani poszukiwaczom azylu.
Koszty społeczne?
Mając na względzie dwie dość różne kategorie potencjalnych beneficjentów abolicji, warto zwrócić uwagę na dwie istotne społecznie kwestie. Pierwsza z nich to rzeczywiste pozostawanie w Polsce po otrzymaniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Z jednej strony zezwolenie na pobyt uzyskają osoby, które w jakimś stopniu już ułożyły sobie życie w Polsce i nadal planują tu pozostać. Z drugiej natomiast, prawo dwuletniego pobytu ma być udzielane cudzoziemcom, którzy nierzadko wymagają specjalnej pomocy integracyjnej, ale których od lat kojarzy się z chęcią opuszczenia Polski na rzecz innych krajów europejskich. Czy wiąże się to z dodatkowymi kosztami społecznymi bądź instytucjonalnymi? Wydaje się, że nie, bowiem jedna grupa już jest zintegrowana, a druga raczej wybierze funkcjonowanie poza Polską.
Trzeba też pamiętać, że zalegalizowanie pobytu cudzoziemców, którzy w Polsce przebywali i często pracowali nielegalnie, może budzić pewien sprzeciw społeczny, co wynika z faktu, iż cudzoziemcy ci, mimo niestosowania się do norm prawnych przez jakiś czas, w wyniku zmiany przepisów i decyzji administracyjnej na nich opartej zyskają uprawnienia równe (a czasem nawet korzystniejsze) tym, które posiadają obcokrajowcy przestrzegający zasad prawnych dotyczących pobytu i pracy. Jak często podkreślają imigranci, przestrzeganie prawa wymaga wysiłku i nierzadko bywa kosztowne. Nieuregulowany status pobytu z pewnością pociąga za sobą inne, również wysokie koszty, m.in. emocjonalne i finansowe. Jednakże to zrównanie praw może budzić zastrzeżenia, jeśli weźmie się pod uwagę, że beneficjenci przepisów abolicyjnych nie ponoszą właściwie żadnych konsekwencji za wcześniejsze niedopełnianie obowiązków nałożonych przez państwo przyjmujące na cudzoziemców. W historii europejskich programów regularyzacyjnych znane są przypadki, gdy korzystający z przepisów abolicyjnych migranci musieli ponosić symboliczne nawet konsekwencje, np. poprzez zapłacenie zryczałtowanego zaległego podatku od dochodu uzyskiwanego w tzw. szarej strefie. W ustawie nie ma jednak mowy o tego typu rozwiązaniach. Chociaż, fakt, iż dwuletni pobyt na podstawie zezwolenia otrzymanego w ramach abolicji nie wlicza się do okresu wymaganego przy ubieganiu się o zezwolenie na pobyt stały, rzeczywiście można potraktować jako swoistą symboliczną sankcję za funkcjonowanie niezgodne z przepisami lub nadużywanie procedur uchodźczych.
W oczekiwaniu na wejście w życie i efekty
Trudno określić, jaka liczba cudzoziemców będzie mogła skorzystać z abolicji. Wydaje się, że choćby z uwagi na bardzo łagodne warunki, liczba ta będzie większa niż w poprzednich latach i sięgnie kilkunastu tysięcy. Wśród beneficjentów przepisów abolicyjnych można się spodziewać również tych, którzy oczekiwali na tzw. małą abolicję, czyli możliwość wyjazdu z Polski bez ponoszenia konsekwencji nieuregulowanego pobytu w postaci zakazu ponownego wjazdu w określonym czasie. Na tę szansę czekali zwłaszcza obywatele Ukrainy, którzy po wejściu Polski do obszaru Schengen decydowali się czasem na nielegalny pobyt w Polsce, jeśli jedyną dopuszczalną prawem alternatywą był powrót do kraju pochodzenia i kilkumiesięczne oczekiwanie na możliwość uzyskania kolejnej wizy pozwalającej na przyjazd do Polski. Wprowadzenie takiego rozwiązania postulował też Zespół Ekspertów ds. Migracji działający przy Rzeczniku Praw Obywatelskich. Niewykluczone, że możliwość ta będzie włączona w zapisy nowej ustawy o cudzoziemcach.
Choć proces legislacyjny dobiegł niemal końca, to uchwalone przepisy rodzą jeszcze pytania, które zyskają na znaczeniu na etapie realizowania i oceny skutków abolicji. Ciekawość budzi też zasięg oddziaływania tych przepisów, co jest potęgowane głównie przez dość fragmentaryczną wiedzę na temat zjawiska nielegalnej migracji w Polsce, zwłaszcza w odniesieniu do jego skali. Tym samym rodzi się pytanie, czy informacja o planowanej abolicji będzie na tyle dostępna i rzetelna, że uda się objąć programem jak największą liczbę adresatów, zgodnie z wolą autorów ustawy.
