Odniesienie się do projektowanej nowej ustawy o cudzoziemcach w jej całokształcie wymagałoby podjęcia szerokich i wieloaspektowych rozważań, wkraczających w konwencję ekspertyzy czy pogłębionej opinii prawnej. Nie podejmując się oczywiście tak szerokiej analizy, chciałbym w tym miejscu sformułować parę ogólnych refleksji dotyczących opracowanego projektu.

W pierwszej kolejności powstaje pytanie, czy podjęcie prac i w konsekwencji uchwalenie nowej ustawy o cudzoziemcach znajduje swoje uzasadnienie (i jakie?). Generalnie wydaje się, że tak. Po pierwsze, istnieje potrzeba dostosowywania naszych rozwiązań do regulacji unijnych w zakresie polityki migracyjnej, co dziś wiąże się przede wszystkim z wdrożeniem tzw. dyrektywy powrotowej (Dyrektywa Parlamentu i Rady 2008/115/WE). Gdyby jednak tylko o to chodziło, to wystarczyłaby nowelizacja (acz z pewnością obszerna). Po drugie, nowa regulacja ma się wpisywać w kształtowaną właśnie politykę migracyjną państwa (pytanie, czy już dostatecznie wyklarowaną?), która jest w obecnych czasach w coraz większym stopniu niezbędna. Po trzecie, chodzi o stworzenie przejrzystej i sprawnej administracji zajmującej się sprawami cudzoziemców oraz wyposażenie jej w odpowiednie instrumenty (w tym procedury) realizacji zadań. Po czwarte wreszcie, za nową regulacją przemawiać może i to, że prawo o cudzoziemcach w Polsce od dłuższego czasu intensywnie się rozwija, a jego stosowanie przyniosło już wiele różnych doświadczeń w zakresie całego szeregu rozwiązań i instytucji prawnych, niosących wiele znaków zapytania, wątpliwości, uwag krytycznych. W ramach nowej regulacji można by więc dokonać weryfikacji i poprawienia wielu instytucji czy też wprowadzenia nowych. Jak widać, argumentów przemawiających za nową ustawą jest wiele. Równocześnie, wiążą się z nimi określone oczekiwania i wymóg stworzenia prawa lepszego, bardziej zrozumiałego i czytelnego, zarówno dla władzy, jak i dla ludzi.

Patrząc na projekt z perspektywy ww. oczekiwań należy stwierdzić, że projektowana regulacja rozczarowuje. Przede wszystkim pod względem konstrukcji legislacyjnej (w tym i w dużej mierze koncepcyjnej całego przedsięwzięcia), która niesie ze sobą regulację nader rozbudowaną, prawie dwukrotnie obszerniejszą niż dotychczasowa ustawa, już na pierwszy rzut oka sprawiającą wrażenie rozdętej ponad miarę, jak na treści, których dotyczy. Zagadnienia wjazdu, pobytu i wyjazdu cudzoziemców zostały unormowane w aż 490 artykułach. Moim zdaniem projekt jest zdecydowanie „przegadany”, naszpikowany regulacjami szczegółowymi, kazuistycznymi, z których znaczna część mogłaby się znaleźć w przepisach wykonawczych, a pewna część mogłaby być pominięta bez straty dla merytorycznej wartości projektowanych unormowań. W tej drobiazgowej regulacji (częstokroć dotyczącej spraw natury technicznej czy organizacyjnej) niekiedy trudno odnaleźć konstrukcje ważne, istotne z punktu widzenia podmiotów, do których ustawa jest w pierwszej kolejności adresowana, tj. do cudzoziemców. W tak obszernej ustawie, gdzie unormowania istotne obudowane są szczegółami technicznymi (np. art. 15 ust. 4 dotyczący fotografii cudzoziemca), tudzież przepisami bez treści normatywnej (np. art. 314 dotyczący prawa cudzoziemca do kontaktu z organizacjami pozarządowymi), cudzoziemcowi bardzo trudno będzie się rozeznać w zakresie jego sytuacji prawnej. Trudności podobnej natury nie ominą też - jak sądzę - podmiotów stosujących to prawo i jego interpretatorów doktrynalnych. W moim przekonaniu rozbudowanie projektowanej ustawy ma swoje źródło, po pierwsze, w dążeniu do rozwiązywania kolejnych, często szczegółowych, problemów praktycznych, napotykanych w działalności organów administracji zajmującej się sprawami cudzoziemców poprzez wpisanie rozwiązań do ustawy. Po drugie, jest ono spowodowane stosowaniem - przy interpretowaniu dyrektyw unijnych - metody „kalkowania” ich postanowień. Po trzecie, wynika z przyjęcia za szeroko pojmowanej „materii ustawowej” w sprawach cudzoziemców i zachwiania przez to proporcji między regulacją ustawową a możliwą do podjęcia w rozporządzeniach wykonawczych. W efekcie, projektowana ustawa tworzy prawo o cudzoziemcach wcale nie na miarę oczekiwań, lecz prawo, które „przytłacza” swoimi rozmiarami i już na początku czyni wrażenie, że jest skomplikowane i trudne tak dla władzy, jak i dla ludzi.

Rozbudowie projektu pod względem liczby przepisów i szczegółowych unormowań nie towarzyszy rozbudowa koncepcji rozwiązań w warstwie merytorycznej. W tym zakresie trudno jednoznacznie ocenić, w jakich kierunkach zmierza projekt i czy są to kierunki właściwe. Co najwyżej można tu poczynić pewne (wyrywkowe) spostrzeżenia. I tak, gdy chodzi o zmiany w zakresie rozwiązań (instytucji) prawno-materialnych, to odnotować można m.in.:

• ugruntowanie sytuacji cudzoziemca poprzez likwidację akcesoryjnych nakazów opuszczenia kraju (np. przy odmowie zezwolenia na zamieszkanie), co należy ocenić pozytywnie;
• przyjęcie w ślad za Dyrektywą prymatu dobrowolnego opuszczenia kraju, co zasługuje na aprobatę;
• pewne upośledzenie cudzoziemca w zakresie ochronnym, jak np. ograniczenie przypadków badania dopuszczalności wydalenia (co zachwytu, przy uwzględnieniu szczegółowej regulacji, nie wywołuje);
• zaostrzenie warunków imigracyjnych;
• wprowadzenie instytucji ochrony humanitarnej (art. 456 pkt 4-8 projektu), co do idei godne poparcia, ale konkretne rozwiązania zawarte w projekcie trudno uznać za właściwe i jasne;
• nowy kształt zgody na pobyt tolerowany, budzący wątpliwości i kontrowersje na tle proponowanego ujęcia w przepisach;
• pozytywny kierunek rekonstrukcji wizy w związku z podjęciem zatrudnienia.

W wielu dziedzinach projektowana regulacja nie wprowadza jednak istotnych zmian (np. problematyka wiz, wjazdów), a jedynie pewne uszczegółowienia. Czasami, jak np. w wypadku regulacji zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, uszczegółowienie - nie zmieniając zasadniczych rozwiązań - po trosze „uczytelnia” regulację.

Sporo zmian dostrzec można w zakresie regulacji organizacyjnych i proceduralnych. O ile jednak zmiany organizacyjne, choć miejscami niezbyt przekonujące, wyrażają pewną, dającą się zidentyfikować, tendencję (umocnienie Straży Granicznej na pozycjach operatywnej „służby migracyjnej”), którą można podzielić co do zasadności bądź nie (sprawa dyskusyjna), o tyle rozwiązania w sferze proceduralnej są nieprzejrzyste, niedopracowane, prowadzą do rozwarstwienia głównej procedury na szereg pomniejszych i w sumie powodują, że należy odnosić się do nich z rezerwą.

Jak zaznaczyłem na początku, bliższe odniesienie się do projektowanej ustawy wymagałoby podjęcia pogłębionej analizy. Pozostając natomiast w konwencji wypowiedzi obejmującej nasuwające się na gorąco refleksje, mogę na zakończenie powtórzyć, że przedłożony projekt - wielkie przedsięwzięcie legislacyjne i merytoryczne - gdy chodzi o nowy wymiar prawa o cudzoziemcach, zdecydowanie zawodzi. Nie ma tu nowego, czytelnego prawa o cudzoziemcach, akceptowanego przez odbiorców, jak i podmioty stosujące prawo. Nie ma też wyraźnie zaznaczonych kierunków i koncepcji w przedmiocie kształtowania tego prawa. Projektowana ustawa to rozdęty legislacyjnie akt, który niestety nie obejmuje całokształtu wizji nowego polskiego prawa o cudzoziemcach i pod tym względem jego rzeczywiste walory są zdecydowanie umiarkowane.

* Jacek Jagielski - profesor zwyczajny w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Specjalista w dziedzinie prawa administracyjnego, autorytet w zakresie zagadnień dotyczących obywatelstwa polskiego, sytuacji prawnej cudzoziemca w Polsce i prawa migracyjnego.