Obecnie podstawowym aktem prawnym regulującym wjazd, pobyt i wyjazd z terytorium RP cudzoziemców jest ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. Ustawa ta była wielokrotnie nowelizowana w większości w celu dostosowania jej do uregulowań unijnych. W rezultacie, spowodowało to obniżenie czytelności i przejrzystości przepisów oraz pogłębiło ich kazuistyczny charakter. Ustawa stała się coraz trudniejsza w stosowaniu zarówno dla organów administracji publicznej, jak i dla cudzoziemców. Zaistniała zatem konieczność stworzenia czytelnych narzędzi prawnych, które pozwoliłyby usprawnić przebieg procedur legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski. W tym celu w resorcie spraw wewnętrznych został przygotowany projekt założeń do projektu ustawy o cudzoziemcach, który 16 sierpnia 2011 r. został przyjęty przez Radę Ministrów. Następnie w Rządowym Centrum Legislacyjnym został przygotowany projekt ustawy o cudzoziemcach, który 19 października 2012 r. został skierowany do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych.

Ostateczna wersja projektu ustawy o cudzoziemcach odbiega od przyjętych przez Radę Ministrów założeń do projektu ustawy o cudzoziemcach. Część zmian, które znalazły się w projekcie, wynika z długiego procesu jego opracowywania i pojawienia się nowych aktów prawnych, które należało uwzględnić w projektowanych przepisach. Inne zmiany są rezultatem pogłębionej analizy rozwiązań zaproponowanych w założeniach do projektu ustawy o cudzoziemcach.

Przede wszystkim, w trakcie prac nad projektem założeń do projektu ustawy o cudzoziemcach na poziomie unijnym trwały prace nad przyjęciem dwóch dyrektyw migracyjnych: dyrektywy 2011/51/UE zmieniającej dyrektywę Rady 2003/109/WE w celu rozszerzenia jej zakresu na osoby objęte ochroną międzynarodową oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (tzw. dyrektywa single permit). Co prawda, założenia do projektu ustawy przewidywały stworzenie podwalin dla procedury jednego wniosku o pracę i pobyt, ale nie wdrażały w pełni rozwiązań dyrektywy 2011/98/UE. Stąd zaproponowane zmiany w rozdziale regulującym udzielanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, których celem jest pełna transpozycja przepisów wskazanej dyrektywy.

Ponadto, projektowane przepisy dostosowują polskie prawo do uregulowań dyrektywy 2011/51/UE. Wprowadzone w projekcie zmiany umożliwiają cudzoziemcom objętym ochroną międzynarodową (posiadającym status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą) uzyskanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, zapewnienie im ochrony przed wydaleniem oraz zamieszczanie w kartach pobytu specjalnych adnotacji wskazujących na posiadanie ochrony międzynarodowej. W projekcie ustawy konieczne było również uwzględnienie przewidzianych już częściowo w założeniach do projektu ustawy o cudzoziemcach regulacji prawnych pozwalających na wdrożenie do polskiego porządku prawnego przepisów dyrektywy 2009/52/WE ustalającej minimalne normy w odniesieniu do kar i środków stosowanych wobec pracodawców zatrudniających nielegalnie przebywających obywateli krajów trzecich. Stało się to poprzez uchwalenie ustawy z dnia 15 czerwca 2012 r. o skutkach powierzania wykonywania pracy cudzoziemcom przebywającym wbrew przepisom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt ustawy o cudzoziemcach został dostosowany do rozwiązań zaproponowanych w opisanej wyżej ustawie.

W trakcie prac nad projektem ustawy o cudzoziemcach, które miały dostosować polskie prawo także do wymogów przewidzianych w dyrektywie Rady 2009/50/WE w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu podjęcia pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, zaistniała też pilna konieczność zmiany istniejących przepisów prawa w celu przyspieszenia wdrożenia powyższej dyrektywy. Termin jej transpozycji upłynął bowiem 19 czerwca 2011 r. W dniu 12 czerwca 2012 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Konieczna była zatem ponowna modyfikacja projektu ustawy o cudzoziemcach w celu dostosowania go do rozwiązań zaproponowanych w nowelizacji ustawy o cudzoziemcach. 

Kolejne różnice pomiędzy założeniami do projektu ustawy o cudzoziemcach a samym projektem wynikają z refleksji nad niektórymi instytucjami prawnymi zaproponowanymi w założeniach do projektu ustawy o cudzoziemcach. Zrezygnowano z instytucji pozostawiania wniosku bez rozpoznania, która przewidziana była w procedurze przedłużania wiz oraz udzielania zezwoleń na pobyt czasowy, zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE i zezwoleń na pobyt stały. Poważnej modyfikacji uległ też dział regulujący kwestię dokumentów wydawanych cudzoziemcom. Wprowadzano nowe instytucje, takie jak procedura zgłaszania utraty lub uszkodzenia dokumentu posiadanego przez cudzoziemca, zawiadomienie o utracie lub uszkodzeniu dokumentu składane na specjalnym formularzu, obowiązek zwrotu dokumentów w sytuacji nabycia polskiego obywatelstwa i cofnięcia lub wygaśnięcia posiadanego tytułu pobytowego. Wprowadzono także rozwiązania, zgodnie z którymi organ, któremu zwrócono dokument, powinien na wniosek cudzoziemca wydać nieodpłatne zaświadczenie potwierdzające powyższy fakt. Ponadto, zróżnicowano procedurę wymiany dokumentów wydawanych cudzoziemcom i wydawania nowego dokumentu.

Ujednolicono kompetencję do wydawania decyzji w sprawie zobowiązania do powrotu i w sprawie zgody na pobyt tolerowany. Będzie je wydawał tylko komendant oddziału Straży Granicznej lub placówki Straży Granicznej. Założenia do projektu ustawy o cudzoziemcach przewidywały, że decyzje w sprawie zobowiązania do powrotu zawierające termin opuszczenia Polski będzie wydawała Straż Graniczna, natomiast nie zawierające powyższego terminu - wojewoda. Po analizie zaproponowanego rozwiązania projektodawca doszedł do wniosku, iż nie było ono właściwe - w przyszłości mogło rodzić problemy organizacyjne i orzecznicze. Ponadto, w projekcie ustawy zrezygnowano z regulacji, zgodnie z którymi orzeczenie o zakazie ponownego wjazdu nie będzie skutkowało wpisem danych cudzoziemca do wykazu osób niepożądanych w Polsce w sytuacji, gdy cudzoziemiec w terminie wykona pierwszą decyzję o zobowiązaniu do powrotu lub gdy udzielono mu pomocy w dobrowolnym powrocie. Uznano te rozwiązania za zbędne, skoro cudzoziemiec w każdym czasie może wnioskować o cofnięcie zakazu ponownego wjazdu, jeżeli wykaże, iż wykonał obowiązki wynikające z decyzji. Instytucja cofnięcia zakazu ponownego wjazdu ma szerszy charakter, gdyż dotyczy każdej decyzji o zobowiązaniu do powrotu wydanej wobec danego cudzoziemca, która została wykonana w terminie, a nie tylko pierwszej takiej decyzji. Zaproponowano też wprowadzenie nowej podstawy cofnięcia zakazu ponownego wjazdu - skorzystanie przez cudzoziemca z możliwości dobrowolnego powrotu.

W dniu 19 listopada 2012 r. zakończyły się uzgodnienia międzyresortowe oraz konsultacje społeczne dotyczące projektu ustawy o cudzoziemcach. W ich wyniku zgłoszone zostały liczne uwagi zarówno przez stronę rządową, jak i przez organizacje pozarządowe. Część propozycji zostanie uwzględniona, co w znaczący sposób wpłynie na ostateczny kształt projektu ustawy o cudzoziemcach.

* Katarzyna Rowińska jest absolwentką Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego i doktorantką Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk. Od ponad dziesięciu lat zajmuje się tematyką legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce. W latach 2002-2004 była zatrudniona w Wyddziale do spraw Cudzoziemców Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, a od 2004 r. pracuje w Departamencie Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców na stanowisku głównego specjalisty.