30 stycznia 2017 r. polski rząd ogłosił projekt nowelizacji ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Proponowane zmiany uzasadniane są potrzebą harmonizacji prawa polskiego z dyrektywami UE, a także zapobiegania nadużywaniu procedury uchodźczej oraz ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Zdaniem projektodawcy potrzebę tę  tłumaczy sytuacja migracyjna, a zwłaszcza zwiększający się ruch migracyjny. Skalę umorzeń postępowań w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej - ok. 80 proc. w wypadku wniosków składanych przez obywateli Federacji Rosyjskiej deklarujących głównie narodowość czeczeńską - można zdaniem autorów projektu odczytywać jako wskaźnik skali instrumentalnego podejścia do procedury uchodźczej, gdyż umorzenia wynikają przede wszystkim z faktu, że wnioskodawcy porzucają procedurę i wyjeżdżają do krajów Europy Zachodniej. Wzrost liczby wniosków uchodźczych składanych po raz pierwszy przez Czeczenów obserwowany w pierwszej połowie 2016 r. (o 65 proc. w stosunku do analogicznego okresu w 2015 r.) ma uzasadniać twierdzenie, że nasila się zjawisko wykorzystywania procedury azylowej przez cudzoziemców motywowanych względami ekonomicznymi, a nie poszukiwaniem ochrony.

W przeciwieństwie do wielu innych nowelizacji tej nie można nazwać „kosmetyczną”. Z obszernego projektu zmian wynika, że znacząco ma się zmienić sposób rozstrzygania wniosków o ochronę międzynarodową i kompetencje poszczególnych instytucji. Przede wszystkim do polskiego prawa ma być wprowadzony tzw. tryb graniczny. Jest on dopuszczalny na mocy art. 43 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE. Większość państw UE korzysta z tego trybu, głównie w strefach tranzytowych na lotniskach. Tryb ten, zwany też procedurą graniczną, ma być stosowany w wypadku cudzoziemców, którzy nie będą mieli wymaganych dokumentów uprawniających ich do wjazdu do Polski, złożą wniosek na granicy i, między innymi, jako przyczyny ubiegania się o ochronę nie wskażą obawy przed prześladowaniem z powodu rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej lub ryzyka doznania poważnej krzywdy; wprowadzą organ rozpatrujący wniosek w błąd w zakresie informacji istotnych z perspektywy zasad udzielania ochrony międzynarodowej; będą udzielać sprzecznych lub niespójnych informacji lub składać kolejny wniosek; są obywatelami bezpiecznego kraju pochodzenia lub przybywają z bezpiecznego kraju trzeciego; stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub zostali wcześniej z tego powodu wydaleni z Polski (art. 39b projektu ustawy).

Stosowanie procedury granicznej będzie się wiązało z detencją cudzoziemców. Jeśli wnioski o ochronę międzynarodową będą rozpatrywane w trybie granicznym, cudzoziemcy nie otrzymają prawa wjazdu na terytorium Polski, ale będą zatrzymani i umieszczeni w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców bądź aresztach w celu wydalenia. Zasada ta nie będzie dotyczyła osób małoletnich bez opieki, ofiar tortur, niepełnosprawnych czy osób, w wypadku których detencja wiązałaby się z niebezpieczeństwem dla ich zdrowia lub życia. Zasadniczo okres pobytu w detencji będzie wynosił 28 dni, z możliwością przedłużenia - w uzasadnionych przypadkach - o kolejne 32 dni. W odniesieniu do cudzoziemców, którzy będą składać kolejne wnioski o udzielenie ochrony, okres pobytu w ośrodkach strzeżonych lub aresztach będzie mógł być wydłużony do 12 miesięcy, co - jak tłumaczy projektodawca - ma na celu ograniczenie nadużywania instytucji ochrony międzynarodowej oraz zagwarantowanie skutecznej realizacji decyzji powrotowych.

Przejście graniczne w Terespolu. Fot. Foma.  Źródło: Wikimedia Commons.

Podejmowanie decyzji w trybie granicznym powinno się zakończyć w ciągu czterech tygodni. Decyzje w pierwszej instancji mają zapadać niezwłocznie, najpóźniej w ciągu 20 dni, i będą miały natychmiastowy termin wykonania, z wyjątkiem sytuacji, gdy wnioskodawcy złożą odwołanie od decyzji. Będą mieli na to siedem dni (o ile wcześniej nie zostaną wydaleni z Polski z uwagi na natychmiastowy termin realizacji decyzji, na co zwróciły uwagę organizacje społeczne i Rzecznik Praw Obywatelskich - zob. niżej). Odwołania będą rozpatrywane przez nowy organ, Radę do Spraw Cudzoziemców. Rada będzie miała 14 dni na wydanie decyzji. Jeśli decyzja nie będzie podjęta w terminie 28 dni od dnia złożenia wniosku, cudzoziemiec uzyska prawo do wjazdu na terytorium Polski.

Zmiany instytucjonalne i przesunięcie kompetencji
Powołanie ww. Rady do Spraw Cudzoziemców, zastępującej Radę do Spraw Uchodźców, będzie kluczową zmianą w systemie instytucjonalnym. Rada ta, zdaniem projektodawcy, będzie miała cechy sądu. Poza rozstrzygnięciami w zakresie odwołań od decyzji w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej będzie też podejmowała decyzje w drugiej instancji w sprawach powrotów cudzoziemców. Osoby odwołujące się od decyzji dotyczących zobowiązań do powrotu i wnioskujące o przedłużanie terminu dobrowolnego powrotu będą miały dostęp do nieodpłatnej pomocy prawnej. Skargę na decyzję Rady cudzoziemcy będą mogli wnieść do sądu administracyjnego, co może - na podstawie uzasadnionego przez cudzoziemca wniosku - wstrzymać decyzję o wykonaniu decyzji zobowiązującej go do powrotu. W skład Rady ma wejść  17 etatowych prawników o określonych kompetencjach, powoływanych na 5-letnią kadencję, a w miarę potrzeb - także nieetatowi pracownicy.

Co istotne, w ramach jednego postępowania azylowego wydawane będą decyzje nakazujące cudzoziemcowi powrót wraz z okresem obowiązywania zakazu wjazdu, jeśli w rezultacie postępowania wniosek o ochronę będzie rozpatrzony negatywnie i nie zostaną stwierdzone przesłanki do udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Obecnie decyzje zobowiązujące do powrotu wydawane są przez Straż Graniczną, w ramach odrębnej procedury.

Listy bezpiecznych krajów trzecich i pochodzenia
Istotną planowaną zmianą jest wprowadzenie do polskiego prawa kategorii bezpiecznego kraju pochodzenia i bezpiecznego kraju trzeciego.

O ile względnie oczywiste jest, czym jest bezpieczny kraj pochodzenia, o tyle bezpieczny kraj trzeci rodzi już pytania. Jak wskazał projektodawca, jest to kraj, z którego cudzoziemiec przybył i do którego może powrócić, mimo że nie jest to jego kraj pochodzenia, pod warunkiem, że w kraju tym nie ma ryzyka, że cudzoziemiec doświadczy prześladowań, poważnej krzywdy, tortur czy nieludzkiego lub poniżającego traktowania, oraz możliwe jest uzyskanie ochrony zgodnie z Konwencją Genewską. Listy tych krajów mają być określane w drodze rozporządzenia i aktualizowane co dwa lata (co wydaje się zbyt długim okresem w kontekście dynamicznej sytuacji w zdestabilizowanych politycznie i dotkniętych konfliktami państwach świata). Wnioski cudzoziemców z tych krajów mają być rozpatrywane w trybie granicznym, co oznacza automatyczną detencję dla tych wnioskodawców. Korzystanie z ww. list ma przyśpieszyć postępowania azylowe.

Reakcje na projekt
Oceny projektowanych zmian zostały opublikowane m.in. na stronie Biura Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO) oraz organizacji pozarządowych wspierających migrantów i uchodźców - Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i Stowarzyszenia Interwencji Prawnej. Opinie na temat projektu są krytyczne. Wynika z nich, że większość proponowanych zmian jest sprzeczna z treścią wspomnianej dyrektywy, jak również z treścią  Karty Praw Podstawowych UE czy Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 1950 r. Przepisy w proponowanym kształcie nie zapewniają skutecznego środka odwoławczego, a cudzoziemiec może być wydalony z Polski, zanim zapadnie rozstrzygniecie w drugiej instancji, a nawet zanim zdąży złożyć odwołanie do nowego organu. Temu zresztą w uwagach poświęcono również dużo miejsca i - zdaniem opiniujących projekt - proponowany organ nie może być uznany za sąd czy trybunał, gdyż nie ma cech niezawisłości. 

Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę, że projekt nowelizacji zakłada pozbawianie wolności osób poszukujących ochrony, nie uwzględnia możliwości zastosowania środków alternatywnych do detencji. Według RPO projektowana nowelizacja w ogóle nie rozwiązuje obecnie obserwowanych problemów na wschodniej granicy, czyli braku jednolitych zasad uregulowanych na poziomie rozporządzenia lub ustawy odnośnie do sposobu przyjmowania wniosków uchodźczych na granicy, co rodzi ryzyko ograniczania dostępu do procedury uchodźczej. Organizacje społeczne podkreślają, że proponowane przepisy nie zabezpieczają odpowiednio interesów ofiar przemocy, nie rozwiązują problemu identyfikacji grup szczególnie wrażliwych, wobec których detencja nie powinna być stosowana.

Spodziewane efekty zmian w prawie
Świadomość, kim są obecnie wnioskujący o udzielenie ochrony międzynarodowej i w jaki sposób docierają do Polski (w ogromnej większości  przez przejście kolejowe w Terespolu, bez wiz lub innych dokumentów uprawniających ich do dostania się do Polski), prowadzi do stwierdzenia, że niemal wszyscy ci cudzoziemcy trafią do ośrodków strzeżonych lub aresztów w celu wydalenia, gdyż ich wnioski będą rozpatrywane w trybie granicznym. Jeśli stopień uznawalności wniosków uchodźczych będzie taki jak dotychczas, można się spodziewać, że ogromna większość cudzoziemców zostanie wydalona z Polski, jeśli nie wystąpią okoliczności uniemożliwiające powrót cudzoziemca (takie jak ryzyko prześladowań w kraju pochodzenia). 

Zastanawiają przewidywane oszczędności związane z wprowadzeniem procedury granicznej. Zdaniem projektodawcy spowodują one obniżenie kosztów pomocy socjalnej w trakcie procedury. Jak mają się te przewidywania do stwierdzanej dużej skali opuszczania Polski przez wnioskodawców, a tym samym rezygnowania przez nich z pomocy socjalnej? Wydawać by się mogło, że skoro ogromna większość opuszcza Polskę i nie korzysta z pomocy socjalnej (albo nie korzysta przez dłuższy okres), to utrzymanie cudzoziemców w warunkach detencji w ramach procedury granicznej będzie bardziej kosztowne. Projektodawca kalkuluje jednak, że stosowanie procedury granicznej - na przykład - przez dwa miesiące wobec 100 cudzoziemców przyniesie oszczędności w ramach udzielania pomocy socjalnej sięgające ok. 750 tys. zł. Czy te 100 osób korzystałoby z pomocy socjalnej przez cały czas trwania procedury (nawet kilkanaście miesięcy), gdyby nie procedura graniczna?

Główną osią proponowanych rozwiązań zdaje się zapobieganie nieuprawnionemu przekraczaniu wewnętrznych granic UE po tym, gdy cudzoziemcom uda się dostać do Polski, a także zahamowanie napływu cudzoziemców, którzy pod pozorem ubiegania się o ochronę chcą przekroczyć granice zewnętrzne UE. Czy jednak projektowana treść przepisów stanowi właściwą reakcję na obserwowane problemy? Czy zapewnia dostęp do bezpiecznych i skutecznych procedur uchodźczych, zgodnie z deklarowaną wolą projektodawcy? Pytania o zasadność proponowanych zmian można by mnożyć. Tymczasem prace nad projektem trwają. Brakuje informacji o kierunku zmian w projekcie. Mogą być one jeszcze znaczące, jeśli głos chociażby Rzecznika Praw Obywatelskich będzie wzięty pod uwagę. Zapewne w kolejnych numerach „BM” wrócimy do tematu zmian w prawie azylowym. Jeśli projekt ustawy nie ulegnie zmianie w kwestii terminów, to większość nowelizowanych przepisów ma wejść w życie 1 lipca 2017 r. Wtedy będzie się można odnieść do nowej rzeczywistości regulacyjnej. Warto przy tej okazji poświęcić uwagę praktyce stosowania przepisów.